2019年10月20日上午，在本年度中国城市规划年会上，由清华同衡规划设计研究院与重庆市地理信息和遥感应用中心联合承办的主题为“空间发展评估与城市体检”学术对话，邀请了10位国内相关领域知名专家，向与会观众分享了各自的学术观点和实践成果。我们整理了各位专家的报告发言，向大家陆续推送报告文章。所有文章均经报告人本人审阅。

本篇为中国城市规划学会常务理事、北京大学城市与环境学院冯长春教授的报告《不同目的，体检不同—城市更新中存量土地利用协调度评价及其潜力诊断分析》。

冯长春：不同目的，体检不同—城市更新中存量土地利用协调度评价及其潜力诊断分析

各位专家、各位来宾，大家好！已发言的几位专家对两个部门的有关评估和体检指南都作了非常透彻的解释和剖析，与会同行也讨论的很热烈。今天我与大家交流的题目是：不同目的，体检不同——城市更新中存量土地利用协调度及潜力诊断分析。

首先谈谈对空间发展评估与城市体检的理解。空间规划起着先行引领作用。做好现状、上轮规划实施评估，承载力和适宜性评价等工作，则是进行科学规划、合理布局、优先保护和重点开发的基础。“城市体检”为规划及其实施保驾护航。以城市体检为综合抓手，把脉诊断“城市病”，进行有目的的综合治理，是优化城市人居环境的重要手段。具体而言，城市体检是针对城市规划、建设和发展的不同阶段及其不同目的，对城市发展的历程、现状和未来趋势进行评估分析，为城市规划提供依据；并针对城市规划的实施及其效果进行调查、监测、诊断、评价、分析，揭示城市建设运行存在的问题，为空间规划和治理提供决策参考，促进城市可持续健康发展。

城市体检可建立“日常监测、一年一体检、五年一评估”的长效机制，实施动态跟踪、监测、发布、评估、预警、治理和管制。

住建部针对城市综合体检，制定了一套指标体系，包括：生态宜居、城市特色、交通便捷、生活舒适、多元包容、安全韧性、城市活力、城市人居环境满意度8个方面36项内容。一些城市针对本市的实际情况，依据上述指标体系，提出本城市的综合评价指标体系。如沈阳市提出：“36+N”体检内容和指标，诊治“城市病”。并针对发展和管理需要，增加供水、供电、供热、停车等指标，构建城市体检指标体系。厦门构建了 “36+5”的城市体检指标体系，即在36项住建部要求基本指标的基础上，增加城市建设强度、近岸海域水质达标率、综合管廊长度、平均通勤出行时间、城市人均绿道长度5项指标，对300多个社区实施自检。又如，对中国城市综合发展的评价，提炼出“3×3×3”的指标体系结构，包括：环境、社会和经济三大项，每个大项包含三个中项，而每个中项又包含三个小项。

由此可见，不同目的，评估和体检的内容、指标、标准和方法不同。所以，以往的城市规划建设当中，涉及到的现状评估、城市体检、规划实施绩效评价等，采用一套指标体系、单一评价方法是不能完全解决问题的。我认为应该针对不同的目的，建立不同的指标体系，采用不同的标准和方法进行评估诊断，这样才能够有针对性地解决问题。就像我们人体一样，它是个复杂的系统。每年我们做一次性的体检，属于常规体检，只能发现一些普遍的问题；如果需要更详细的结果，就需要再进一步去做内窥镜、CT等检查，这样才能更准确的确诊，从而有针对性地治疗。比方说一些城市原来编制土地利用规划，主要工作是用地指标的分配，通常自上到下做一个指标分配，城市规模大、行政级别高，给的指标就高，这种做法是不合适的。我们认为，应先对各级各类城市的现状和发展潜力进行评价分析，再根据城市的发展潜力和未来需求配置用地指标。因此，城市规划建设与发展的评价和诊断指标，从上至下建立一套指标体系，其实不能放之四海而皆准，而要根据城市的具体情况去选择，重要的选择，不重要的就要舍弃。根据评估目的和要解决的问题，采取差异性、主导性和特征性原则及城市发展的阶段性目标，构建分层级的有序指标体系。建立了评价指标体系后，对每个指标进行分析，确定合理的评价标准，根据评价标准，再对实际情况逐一评价，找出存在的问题。例如，在评价一个住区人居环境时，若评价指标体系中有“人口密度”的指标，评价标准应用适度的人口密度标准去衡量，而不是人口密度越高就越好。对于住区来讲，人口密度太高并不好，会产生噪杂和拥挤等环境问题。也就是说，应有一个合理值作为评价标准，这个合理值在不同的发展阶段，或者不同的情况下是不一样的，总体趋势是高质量发展阶段，其标准要求越高。根据标准，对每个指标进行评价，才能找出差距，提出治理的目标和完善的对策。

接下来，讲一下城市更新中存量土地利用协调度及潜力评价与诊断分析的方法。城市更新涉及对已开发的土地及其上的附着物（建筑物、构筑物、道路、基础设施等）的规划建设、优化利用、改造和再开发。这里主要对存量土地利用结构的协调性和再开发潜力进行评价分析。以北京副中心通州老城区为例，首先评价存量土地利用的协调度，再分析其再开发的潜力。在此基础上提出优化利用的策略。分析思路为：首先，分析土地利用结构是否合理；第二，对土地利用强度及其效率评价；第三，构建指标体系，分析评价土地利用的协调性和挖掘潜力；第四，有针对性地提出优化和再开发利用模式；最后，制定实施策略。具体思路框架如图1、图2和表1。

▲图1 存量土地利用协调度及潜力评价与诊断分析思路

▲图2 存量土地利用影响因素分析框架

▲表1 存量土地利用协调度与潜力评价指标体系

根据上面的提出的存量土地利用协调度及潜力评价与诊断思路、分析框架和构建的指标体系，把通州区的土地利用、社会、经济和生态环境数据经过汇总处理，代入评价模型，就可以测度出通州老城区存量土地利用的协调度状况和优化利用潜力。如图3所示，土地利用的综合协调度值仅为0.4，说明土地利用不够协调，反之，存量土地利用的潜力值为0.6，土地利用的挖掘潜力较大。经济、社会和环境效益的协调性也都不高，其值分别为0.48、0.46和0.42。说明在城市更新改造过程中，需要调结构、优功能和提效率。

▲图3 土地利用协调度和潜力评价结果

因此，进一步将评价的土地利用协调度和潜力值落实到空间单元，识别存量土地再开发利用模式，如图4所示。

▲图4 老旧居住区更新模式与路径识别

针对不同用地类型和空间功能的识别，提出相对应的再开发利用模式，即“除旧建新，全面改造；修旧如旧，功能提升；新旧协调，功能联动；古木逢春，功能置换；挖掘地下地上，功能拓展联动”等五种释放土地潜力的有机更新改造途径和模式。并以人为本，规划引领，历史文化传承、资源要素高效利用，多元主体利益共享等理念，制定出城市更新中存量土地再开发利用的实施机制和政策，实现城市老城区的有机更新和可持续发展。

以上，通过北京副中心通州老城区的案例，谈了城市更新中存量土地利用协调度评价及潜力诊断分析的思路和技术方法，目的是为城市老城区更新改造规划和再开发利用提高科学依据，从而提升规划的质量、有效性和可实施性。请各位同仁批评指正！

谢谢大家！