导读

我们面临的大背景是城市化，城市人口不断增加。我们能为新增人口提供什么样的城市空间、什么样的生活和就业？我们的城市怎样规划？答案就在于规划师需要观察城市的发展，了解城市的发展规律。

2016年5月9日，第四届清华同衡学术周在北京清华同衡规划设计研究院正式开幕，本届学术周以“新视野，新规划：管理与实施下的城市规划”为主题，邀请了孙安军、蔡玉贺、孙雪东、李铁、尹稚等五位不同背景的专家代表，围绕论坛主题做了精彩的主旨报告。

李铁 国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任

本期内容分享国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心李铁主任的主旨报告《规划要尊重城市发展规律》，以飨读者。

一、正确理解城市的成本

1.城市空间形态蔓延的成本——城市沿着边界向外扩张是城市发展的一个基本规律。

很多讲话提到城市要避免摊大饼的模式。但是，比较世界特大城市可以发现，它们都是遵循着城市沿着边界向外扩张这一基本规律。理想的空间形态遵循着最低成本的原则，而沿着边界向外扩张恰恰是最低成本的。只有在达到一定规模之后才沿着交通线路形成树枝状的发展趋势。大量的城市规划提出要避免摊大饼的模式，这个观点是有待商榷的。

2.新区开发距离的成本——新区和城市的距离不应太远。

很多特大城市周边都在建设新区，而新区发展的快慢很大程度源于它们与城市的距离。例如河南郑东新区是沿着边界，甚至沿着中心地带向外扩张，发展的速度超出我们的预期。而那些远离城市的新区，与城市相距几十公里甚至更远，且规划面积大，新区发展受到严重影响，落后于预期。这里可以参考日本提出的数字：新区和新城不能超过大城市中心30公里。

3.新区建设规模的成本——规划必须考虑土地、投资和基础设施的成本。

新区规划面积过大将带来土地、投资和基础设施的闲置。以唐山的曹妃甸生态城和广州的南沙新区为例，它们都投入了大量的资金，建设了大量的基础设施，而发展现状与规划目标差距较大。所以，我们在研究规划的时候必须明确：规划是有成本的，城市建设是有成本的。

4.城市成本的大幅度增加，将给地方政府执政带来巨大问题。

首先，城市开始缺乏包容性。我国的城市规模结构中，百万人口城市远远多于欧美国家，而五到二十万人口城市只相当于这些国家和地区的1/4到1/3。这些百万人口规模的城市正在提出低端产业外迁，城市成本增加了，而规划想要的高端产业形态已经不具备对农民工和低收入人口的包容性。

其次，城市产业缺乏支撑。城市的成本增加，需要产业支撑，如果缺乏这一支撑，后续维持将成为很大的问题。

第三，造成资源的浪费。在中国除了北上广深外，很少城市是紧凑的。城市规模的盲目扩大导致后续成本的增加。过去我们认同的生态城市模式是视觉生态城市，而真正的生态模式是和紧凑型城市有关的，其核心是低碳，是最大限度地实现宏观和微观上资源的高效配置。

二、规划要重视人口结构

大量的规划把一个城市理解为一个精英型的城市，是按照高收入，至少是中高收入的标准和规划师自己的理念来规划的。但规划的核心问题是要面对人口结构的变化，也要面对中国城镇化的大趋势，还有很多农民要进城。在农民城镇化的过程中，规划要提供充分的就业空间，以及与他们就业水平相适应的居住空间和基础设施配置。而当前规划中的城市基础设施配置和房地产的开发模式与这样的人口增长趋势是存在矛盾的。

三、规划要关注服务业

关于产业方面，研究规划时往往关注工业投资，忽视服务业，而城市的发展规律往往是以服务业为主导的。城市的服务业在哪里发展？怎么发展？有两类服务业，传统服务业和现代服务业。我们研究北京“十三五”规划的时候提出要发展高端产业、要发展创新空间，而高端服务业的发展模式往往是劳动密集型的，在这种情况下如何严格控制人口？从产业角度来说，工业与服务业在城市发展过程中存在相互替代的过程，既不能丢弃传统，也要认识到高端服务业的发展具备劳动密集的特点。可是并不是所有的规划对这些问题都有深入的分析，而是按照套路来规划。

落实“以人为本”、“可持续发展”等理念，实现城市的治理、管理与创新，必须从城市的细节出发，从人的角度出发，从经济活动的需求出发进行统筹考虑，城市规划才可能在未来的城镇化发展过程当中担当大任，实现顺畅转型。

（本内容根据现场速记整理，未经专家审阅）